EL RÉGIMEN DE LOS TRATADOS EN MÉXICO: PARADIGMAS Y REFLEXIONES

Por Reyna Adela González Avilés

Los tratados fungen como una herramienta vital en las relaciones internacionales de los Estados, los cuales han logrado ubicarse en una escala importante del cuerpo normativo de la República Mexicana, con un gran alcance en la vida nacional, pues su observancia y consecuencias de su desacato cobran vigencia en las esferas no tan solo de dos órganos de poder público, sino sobre todo el Estado nacional, cuestión por la que se requiere una seria reflexión en la integración de los poderes públicos que inciden en la integración de la voluntad política del Estado Mexicano en la celebración de los tratados.

1. Los tratados: noción.

Los acuerdos entre Estados se vuelven necesarios para lograr la coordinación y cooperación internacional en diversas materias, la voluntad soberana resulta ser la herramienta fundamental para detonar esas metas, el planeta se ha globalizado y nadie puede permanecer aislado del acontecer mundial.

En efecto, dichos acuerdos deben tener una forma jurídica internacionalmente reconocida para investirse con el ropaje de validez, para dotar de obligatoriedad a los compromisos pactados.

Por ello, en el concierto internacional, surgió la necesidad de pactar directrices básicas en las interacciones de los Estados, con un carácter suplementario, para no entorpecer ni vulnerar los compromisos contraídos por los Estados con anterioridad, ni ser un cuerpo rígido, sino flexible, cuya misión fuere apoyar el desarrollo de las convenciones internacionales.

La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados del 23 de mayo de 1969, brinda un concepto de tratado, al referirle como “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular” (Artículo 2.1), y que, por similar tendencia, se pronuncia nuestra Ley sobre la Celebración de Tratados, cuando señala que éste es un “convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación requiera o no la celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera que sea su denominación, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos asumen compromisos” (Artículo 2 fracción II), con lo cual, se infiere que (1) el tratado se celebra entre dos o más sujetos, (2) los que deben ser de derecho internacional, (3) así como que se exige la formalidad de ser por escrito, (4) con el objetivo de asumir compromisos y cuya finalidad sea producir efectos jurídicos, (5) regido bajo las reglas del derecho internacional.

En cuanto a su denominación, el tratado puede ser bilateral, trilateral o multilateral, así como también se le puede señalar como convención, acuerdo, convenio, protocolo, internacionales, esto es, tiene múltiples denominaciones sin que ello afecte su esencia vinculatoria de carácter convencional, cuestión que ha reconocido el criterio judicial mexicano, para señalar que “la noción de tratado es puramente formal siempre que su contenido sea acorde con su objeto y finalidad” (Segunda Sala. 31 enero 2007. Semanario Judicial de la Federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación. https://sjf2.scjn.gob.mx/ detalle/tesis/173146).

Esta misma convención internacional señala que sus prescripciones son aplicables a los tratados dados entre Estados (Artículo 1), con un factor vinculante que impone obligaciones a dichos Estados y derechos a sus habitantes frente a cada Estado contratante en cada una de las partes de su territorio (Artículo 29), no se obligan solo los gobernantes, sino que todo el Estado, a cual se le reconoce capacidad jurídica para celebrar dichos instrumentos internacionales (Artículo 6); esto, sin perjuicio de que un tratado puede celebrarse también con otros sujetos de derecho internacional, como lo previene el Artículo 6 de la Convención sobre Tratados celebrados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986, pues, como lo indica López-Bassols H. (2014), solo los “Estados y las organizaciones internacionales que gozan de personalidad jurídica internacional pueden ser Partes de un tratado” (p. 81).

Lo anterior es importante dejar sentado, para dimensionar el ámbito de vinculación que tiene un tratado, pues incluso, la infracción a los compromisos convencionalmente contraídos genera una responsabilidad internacional del Estado, deducible ante las cortes internacionales, como lo ha reconocido nuestro Máximo Tribunal de Justicia (Pleno. 28 noviembre 2011. Semanario Judicial de la Federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación. https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/160482) , al señalar respecto a la condena al Estado Mexicano expresada en sentencia por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que,

las resoluciones pronunciadas por aquella instancia internacional son obligatorias para todos los órganos del Estado Mexicano, al haber figurado como parte en un litigio concreto, siendo vinculantes para el Poder Judicial no sólo los puntos de resolución concretos de la sentencia, sino la totalidad de los criterios contenidos en ella.

2. El régimen de integración de los tratados en algunos países.

La integración de la voluntad política de un Estado para celebrar un tratado atiende a las especificaciones normativas domésticas, por lo que se puede observar una gama diversificada de diseños jurídicos implementados para ese fin.

El más usual es el en que intervienen los poderes políticos administrativo y legislativo, este último sea en forma total o parcial.

En Alemania encontramos la participación del presidente y el legislativo de la federación con una mayoría simple, como lo señala Herdegen M. (2019),

la celebración de determinados tratados vincula a los órganos encargados de las relaciones exteriores a la colaboración del órgano legislativo federal (…) se encuentran vinculados a la aprobación parlamentaria (…) los tratados que reglamentan las relaciones políticas de la federación (…) así como en el caso de los tratados con un contenido legislativo (p. 178).

Por su parte, en los Estados Unidos de América, conforme a lo dispuesto en el Artículo Dos, Segunda Sección, punto 2, de su Constitución, coinciden en ese diseño el presidente y el Senado, este último con una mayoría calificada de dos terceras partes de sus integrantes presentes.

En cambio, las repúblicas de Argentina, Brasil y Colombia, inciden en esta labor a su presidente, pero con el pleno del congreso legislativo nacional, como se observa en los artículos 75, apartado 22 de la Constitución Argentina, la que también requiere, luego de este proceso, de la aprobación de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cámara para gozar de jerarquía constitucional; 48, 49 fracción I y 89 fracción VIII, de la Constitución Política de la República Federativa del Brasil, sin exigir mayoría calificada; 150 apartado 16 y 189 apartado 2 de la Constitución Política de Colombia, que también transita por la directriz de no exigir mayoría calificada de su Congreso.

Por último, en nuestro país, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, muestra un sistema donde convergen el presidente y el senado de la República, este último con una mayoría simple (Artículos 89 fracción X y 76 fracción I).

En todos los casos antes señalados, con la lamentable exclusión de un órgano de poder público que también se encuentra obligado al cumplimiento de los tratados, como lo es el judicial, así como, en otros casos, con la participación disminuida del legislativo en el procedimiento de integración de la voluntad estatal para contraer un tratado.

3. El nuevo paradigma en el régimen de integración de los tratados en México.

La premisa fundamental de las normas convencionales es la voluntad de los Estados y sujetos de derecho internacional para establecer el sistema normativo internacional, como lo refiere López N. (2018), esto se observó con nitidez en la resolución dictada por la Corte Permanente de Justicia Internacional en el denominado asunto Lotus en 1927, cuya manifestación es a través de convenios o de costumbres generalmente aceptadas (p. 187).

El paradigma mexicano, como se señaló en el apartado anterior, opta por un sistema donde convergen el presidente y el senado de la República, este último con una mayoría simple, para la creación de la voluntad política del Estado tendiente a pronunciarse en la creación de los tratados en que México sea parte.

Sin embargo, por la trascendencia que hoy en día tienen los tratados internacionales, así como la amplitud del espectro de vinculación que tienen sobre todo el Estado mexicano, resulta necesario formular unas reflexiones importantes sobre si ¿será importante implementar la participación integral de los poderes públicos federales del Estado mexicano en la integración de la voluntad política tendiente a la celebración de los tratados?

Lo anterior, porque todas las autoridades del Estado mexicano, en el ámbito de su competencia, se encuentran vinculadas a la observancia de las capitulaciones convencionales, las que, no tan solo obedecen a pactos de naturaleza eminentemente política o económica, sino también jurídica.

Así como, porque la propia Constitución reconoce la vigencia de los derechos humanos consagrados en normas convencionales, con la misma jerarquía que los regulados por normas constitucionales, como lo refiere el primer párrafo del artículo 1° de la Constitución, cuando señala que,

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

Todo esto, impulsa a considerar la participación de todos los poderes federales en la celebración de los tratados, el Congreso de la Unión como revisor legislativo y la Suprema Corte de Justicia de la Nación como garante de la constitucionalidad de los contenidos de ese instrumento internacional que el Estado mexicano pretende contraer, así como el presidente, en su calidad de jefe de Estado, para dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre ellos, con aprobación de dicho Congreso y opinión de la Suprema Corte, en cuanto a su validez jurídica.

Esto, sin perjuicio de las labores de supervisión en el cumplimiento de los tratados por cada rubro de la administración pública, sin que ello trascienda a la celebración del tratado en cuestión, como lo señala la voz judicial, cuando precisa que las disposiciones de la Ley sobre la Aprobación de Tratados Internacionales en Materia Económica, solo es “para efectos de mejor proveer, que pueden o no ejercerse y, por ende, su no ejercicio de ninguna manera trasciende al tratado o acuerdo internacional correspondiente” (Segunda Sala. 26 mayo 2010. Semanario Judicial de la Federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación. https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/163910).

4. Conclusiones.

A manera de conclusión, como primera aproximación, se puede señalar que, la necesaria reflexión al régimen de integración de los tratados en México implica el cambio de paradigma en el modelo de intervención de los órganos de poder público en la formación de la voluntad política nacional que tenga como fin la celebración de los tratados, en la forma siguiente:

• El Titular del Poder Ejecutivo Federal, en su calidad de jefe de Estado, prácticamente continúa con su rol establecido.
• El Poder Legislativo Federal, deberá concurrir con mayoría calificada de las dos terceras partes de sus miembros presentes de cada una de sus Cámaras, a pronunciarse sobre la discusión y, en su caso, aprobación de los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como en su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre ellos.
• El Poder Judicial Federal, a través de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante una acción consultiva instada oficiosamente por el Titular del Poder Ejecutivo Federal, para que, en breve término, se pronuncie sobre la constitucionalidad y validez de los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como en su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre ellos, previo a su sometimiento al Poder Legislativo Federal.

BIBLIOGRAFÍA

1. Herdegen M. (2019). Derecho internacional público. (2ª edición) UNAM: México.
2. López N. (2018). Nuevo derecho internacional público. PORRÚA: México.
3. López-Bassols H. (2014). Derecho internacional público y jurisprudencia internacional. (4ª edición) PORRÚA: México.

PÁGINA WEB

1. Segunda Sala. 31 enero 2007. Semanario Judicial de la Federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación. https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/173146
2. Pleno. 28 noviembre 2011. Semanario Judicial de la Federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación. https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/160482
3. Segunda Sala. 26 mayo 2010. Semanario Judicial de la Federación. Suprema Corte de Justicia de la Nación. https://sjf2.scjn.gob.mx/detalle/tesis/163910